2022年发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）明确提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”。目前，国内多个省、区、市出台了“公共数据授权运营办法”，但很少看到出台地方性“企业数据授权运营办法”和“个人数据授权运营办法”。笔者注意到，有关部门正在制定企业数据资源开发利用的政策文件，聚焦推动企业数据的共享开放，特别是支持行业龙头企业发挥“链主”作用，促进大中小企业数据共享共用，引导央企国企、互联网平台企业开放数据服务能力，支持建立基于可信第三方的互信合作机制，促进跨主体、跨行业、跨领域数据可信流通和融合利用。

笔者发现，在各地出台的“公共数据授权运营办法”中，没有规定公共数据的“确权”制度和流程，而未经确权的公共数据可直接进入授权流程。然而，在企业和个人数据的授权运营过程中，必须经过数据权属的认定，即“确权”机制。显然，未经确权的公共数据资源直接进入授权运营程序，不仅不符合“数据二十条”的精神，也有悖我国《数据安全法》的规定。数据资源的持有利用和确权授权一定要体现公平公正、透明公开和非歧视，国家应营造公平竞争、规范有序的数据要素市场环境，避免对数据资源的垄断和滥用。

数据确权是确定数据权利的归属，主要包含两个层面：一是确定数据的权利主体，即谁对数据享有持有权；二是确定权利的内容，权利主体对数据资源的处理是否合法。显然，公共数据持有者的权利属性和内容属性需要数据确权机制的合法性认定。《数据安全法》第三十二条规定：“任何组织、个人收集数据，应当采取合法、正当的方式，不得窃取或者以其他非法方式获取数据”。该条中的“任何组织”包括国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、人民团体以及其他具有公共服务职能的企业事业单位等公共数据的持有者。《数据安全法》在第五章专章设置了“政务数据安全与开放”，并明确规定，国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。因此，公共数据授权运营必须依法经过权属的确认，这是深入推进依法行政，用法治给行政权力定规矩、划界限，确保公共数据确权授权的依法履职和职权法定。

“数据二十条”明确要求“要审慎对待原始数据的流转交易行为”，公共数据的持有者不能直接将原始数据向第三方提供，必须在严格保护个人隐私和公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。由此可见，公共数据在授权之前需要经过一级开发，使原始公共数据成为具有使用价值的数据资源，方可通过签订协议的方式授权符合条件的授权运营单位进行二级开发加工，并对加工形成的数据产品进行市场化运营。这就类似土地要素市场，土地在出让前必须经过“七通一平”，即道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整等基础性开发后，方可通过法定程序向二级开发商出让，进行开发建设和市场运营。

事实上，公共数据资源的开发利用不仅仅是授权运营，还包括公共数据的共享和开放。目前，国务院共发布了六批政务数据共享责任清单，充分发挥了全国一体化政务服务平台“一网通办”的枢纽作用。在公共数据的开放方面，我国《数据安全法》规定，政务数据的开放，将依据国家制定的政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，逐步推动政务数据的开放利用。

公共数据的授权运营是数据共享和开放的重要补充，在公共数据的授权运营方面，由于公共数据的公共属性，公共数据授权运营应当优先用于公共治理和公益事业领域，在推进有条件有偿使用过程中，公共数据持有者将数据资源授权后，获取多少比例的收益回流，应遵循“补偿成本、适当获利”的原则，严禁借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入，尤其要杜绝只关注“公共数据的有条件有偿使用”，而影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用的情形。

目前，有关部门正在研究制定公共数据开发利用政策文件和配套政策，进一步规范公共数据授权运营。事实上，“数据二十条”在“用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用”之前使用了“推动”一词，而在“用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”之前则使用了“探索”一词。建议相关部门加快出台全国统一的以实体经济为驱动的公共数据资源确权授权运营规范，明确公共数据、企业数据和个人数据的公平确权授权规则，制定开发利用公共数据资源第三方的条件认定规则。同时，要完善和运营覆盖全国的一体化在线公共数据服务平台，优先推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，制定实体经济与公共数据资源融合发展的政策和规范。